“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。2021年在諸多領(lǐng)域形成了一定的治理建設(shè)成果，也在實踐和嘗試中暴露出了一些問題。

　　2021年，中央層面在嚴控“兩高”項目上不斷加碼，以保證重點行業(yè)的排放和能耗不再無序增長。與此同時，政策層面不斷推進能源轉(zhuǎn)型，在不斷短期調(diào)控以保障能源安全的前提下，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，推動“源網(wǎng)荷儲”協(xié)同發(fā)展。此外，全國碳排放權(quán)交易市場、綠電交易、碳匯等市場機制的推出和完善也不斷為綠色低碳發(fā)展賦能，平衡保護與發(fā)展之間的關(guān)系。

　　近日，2022年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議在北京召開，明確了今年的重點任務(wù)。2022年，生態(tài)環(huán)境部將有序推動綠色低碳發(fā)展，研究制定“兩高”行業(yè)環(huán)評管理規(guī)范性文件，嚴把“兩高”項目準入關(guān)口，將嚴格控制“兩高”項目盲目上馬作為督察重點。推動減污降碳協(xié)同治理，做好全國碳排放權(quán)交易市場第二個履約周期管理，健全碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理長效機制。

　　此外，生態(tài)環(huán)境部還將深化低碳城市、適應(yīng)氣候變化城市試點工作，建設(shè)性參與氣候變化主渠道多邊進程；強化生態(tài)環(huán)境治理科技支撐，推動與相關(guān)部門聯(lián)合開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大科技項目立項和攻關(guān)研究，加強生態(tài)環(huán)境科技創(chuàng)新平臺建設(shè)等。

　　持續(xù)嚴控“兩高”準入

　　2021年，既是我國提出碳達峰碳中和戰(zhàn)略目標后的第一年，也是“十四五”開局之年。也正是在2021年，我國多個部門對于高耗能、高排放項目密集地采取管控、調(diào)整措施。

　　北京公眾環(huán)境研究中心（IPE）主任馬軍告訴21世紀經(jīng)濟報道，2021年，一些地區(qū)出現(xiàn)“兩高”項目盲目擴張現(xiàn)象。一方面是一些地區(qū)急于實現(xiàn)疫后復蘇；另一方面，面對“雙碳”戰(zhàn)略，一些地方存在攀高峰心態(tài)，希望在排放約束強化之前，為后續(xù)發(fā)展留足空間。

　　根據(jù)國家發(fā)改委2021年8月在例行新聞發(fā)布會上所披露的消息，2021年上半年，青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇9個?。▍^(qū)）能耗強度同比不降反升，此外另有10個省份能耗強度降低率未達進度要求。

　　“兩高”項目的密集、盲目擴張，一定程度上加劇了電力供應(yīng)的緊張，成為拉閘限電的重要推手。2021年第二季度開始，中央層面反復強調(diào)堅決遏制“兩高”項目盲目擴張，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委等多個部委都將嚴控各地“兩高”項目盲目擴張列為工作重點。

　　在廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強看來，近幾年對于“兩高”項目管控的政策發(fā)布是相對到位的，但是執(zhí)行起來并不容易?！翱梢灶A見的是，未來國家層面對于‘兩高’項目的管控一定是持續(xù)的，并且相關(guān)標準會越來越高?！?/p>

　　從目前的政策來看，對于“兩高”項目的管控一方面來自于準入環(huán)節(jié)的環(huán)評等機制的不斷收緊；另一方面，嚴格控制“兩高”項目盲目上馬已經(jīng)成為中央環(huán)保督察工作重點關(guān)注的內(nèi)容。與此同時，各部門不斷推動減污降碳協(xié)同治理過程中所提出的排放、能耗、能效等標準、監(jiān)管和追責機制。

　　林伯強表示，2022年，新上馬的“兩高”項目將受到嚴格審核，一般不會通過。但如果是舊的產(chǎn)能更新或置換，或許在一些地方還能夠得到審批。

　　總體看來，國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部副部長、研究員許召元認為，2022年對“兩高”項目的管控將主要呈現(xiàn)兩個特點：一是對“兩高”項目的事前審查，特別是環(huán)評審查，以及能耗相關(guān)審查將會趨嚴，在我國碳達峰、碳中和的發(fā)展戰(zhàn)略，特別是推進生態(tài)文明建設(shè)的背景下，傳統(tǒng)“兩高”項目將會受到更加嚴格的審視；二是“兩高”項目也會分類型、分區(qū)域進行差異化管理。中央經(jīng)濟工作會議指出，實現(xiàn)碳達峰碳中和是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，要堅定不移推進，但不可能畢其功于一役。對“兩高”項目也要分別對待，那些技術(shù)水平高，能源效率高，符合國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在需要的項目不會受到“一刀切”式的限制，但那些技術(shù)水平不高，仍然瞄準國外市場，特別是在資源環(huán)境脆弱地區(qū)或者主要瞄準本地資源優(yōu)勢的項目將受到較嚴格的控制。

　　馬軍認為，面對雙重約束，相關(guān)行業(yè)和企業(yè)應(yīng)大力開展現(xiàn)有項目節(jié)能增效，同時形成自身的氣候治理和管理機制，在做好碳排放核算的基礎(chǔ)上，制定“雙碳”目標，識別減排路徑，并依法做好信息披露，贏得多方信任。

　　此外，許召元還強調(diào)，碳交易或能源總量控制對相關(guān)行業(yè)是一個重要的約束，但也要看到我國在高耗能行業(yè)的轉(zhuǎn)型上還是有重要的機遇，或者說重要的優(yōu)勢。我國的高耗能行業(yè)普遍規(guī)模大、技術(shù)水平較高，在全球具有一定的成本優(yōu)勢，在低碳化發(fā)展時期，通過運用碳交易或能耗控制等市場化的約束措施，可以激勵相關(guān)行業(yè)盡早研發(fā)相應(yīng)技術(shù)，加大相關(guān)投入，而且這些成本還可以被巨大的生產(chǎn)規(guī)模所分擔，這樣很可能在全球產(chǎn)業(yè)的低碳化方面形成新的競爭優(yōu)勢。

　　城市將成低碳“主戰(zhàn)場”

　　此次會議專門提到，將深化低碳城市、適應(yīng)氣候變化城市試點工作。

　　從2010年開始，我國就已經(jīng)先后開展了三批共計87個低碳省市試點，已經(jīng)取得了一定的成果，以城市為單位的低碳試點示范也逐漸成為推動我國低碳發(fā)展、應(yīng)對氣候變化工作的重要抓手。經(jīng)過不斷探索，我國已經(jīng)建立了包括國家低碳試點城市、省級低碳試點城市、碳排放交易試點、國家氣候適應(yīng)型試點城市等在內(nèi)的各類低碳試點城市。

　　21世紀經(jīng)濟研究院碳中和課題組發(fā)布的《中國凈零碳城市發(fā)展報告（2021）》指出，在過去近10年時間里，低碳試點城市大多已具備良好的綠色發(fā)展意識和發(fā)展基礎(chǔ)，在中國的碳達峰、碳中和進程中，它們必將扮演更重要的角色。一些城市已經(jīng)明確提出了率先實現(xiàn)碳達峰的時間表，甚至部分城市正在以特定的方式探索深度脫碳路徑，為邁向“凈零碳城市”打下基礎(chǔ)。

　　林伯強強調(diào)，低碳城市試點是非常有必要的，但也需要花大力氣做好?！澳壳昂芏嗥髽I(yè)做自身的碳達峰碳中和目標，但僅從企業(yè)的角度來考慮，實際上并沒能納入一個系統(tǒng)性的考量。而以城市為單位，就必須綜合地從居民、交通、產(chǎn)業(yè)布局等多方面進行系統(tǒng)性考量。”也就是說，以城市為單位，既能夠在一定范圍內(nèi)因地制宜，又能夠在系統(tǒng)性問題上有所保障。

　　在重大戰(zhàn)略的進行中，發(fā)揮我國規(guī)模優(yōu)勢，選擇部分地區(qū)或部分城市進行試點是我國發(fā)展的重要經(jīng)驗。不過，許召元認為，低碳城市的試點工作與其他政策的試點有顯著差別，主要體現(xiàn)在低碳化本身就是一個和其他地區(qū)高度聯(lián)系的過程，因為不管是化石能源，還是低碳零碳能源，作為重要的生產(chǎn)要素本身就是全國流動的，優(yōu)化配置的。

　　馬軍表示，通過建立低碳試點示范，形成以點帶面的政策示范效應(yīng)，可以充分調(diào)動各方低碳發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為“雙碳”目標的實現(xiàn)注入強大動力。建議在“全國一盤棋”統(tǒng)籌進行頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，加速構(gòu)建區(qū)域乃至全國調(diào)度和互補的能源供應(yīng)體系，化解經(jīng)濟與用能中心和可再生能源中心的空間錯配難題。

　　“試點城市的低碳化發(fā)展，其核心一是要更加關(guān)注從需求端探索更有效降低各方面的能源消費和碳排放的經(jīng)驗，包括產(chǎn)業(yè)的低碳化發(fā)展，交通運輸?shù)碾姎饣吞蓟?，城市建筑的?jié)能等；二是從能源供需的系統(tǒng)看，如何更多地發(fā)展區(qū)域性的多能互補，更好地提高對可再生能源的消納能力；三是試點如何更好地促進低碳能源，包括風光等可再生能源，以及氫能相關(guān)技術(shù)的更好發(fā)展。這樣的試點結(jié)果對各地區(qū)有更普遍的參考意義，而不是局限于某個城市自身的低碳或零碳發(fā)展。